Những hạn chế trong quy định về quyền bề mặt trong pháp luật dân sự Việt Nam

Trong cuộc sống ngày nay, quyền bề mặt phát sinh và phát triển trong cuộc sống hiện đại như một hệ quả tất yếu của quá trình đô thị hóa trong bối cảnh kinh tế thị trường. Sự gia tăng nhanh về dân số tại các đô thị khiến việc tiếp cận đất đai, không gian sống ngày càng trở nên khó khăn. Mặt khác, khoa học công nghệ hiện đại được ứng dụng vào hoạt động xây dựng cho phép khai thác khoảng không gian trên mặt đất và lòng đất với độ cao, độ sâu ngày càng tăng để hình thành nhiều công trình xây dựng đồ sộ, việc khai thác tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, trong môi trường nước cũng trở nên phổ biến hơn. Trong điều kiện đó, các chủ thể khác nhau đã hình thành các nhu cầu đối với các khoảng không gian trên mặt đất và dưới lòng đất. Việc áp dụng tốt quy định về quyền bề mặt sẽ bảo đảm cho các chủ thể có thêm sự lựa chọn trong việc khai thác giá trị đất đai và thực hiện quyền sử dụng đất, là cách thức hiệu quả để khai thác tối đa giá trị của tài sản và giảm thiểu tối đa chi phí đầu tư. Dù vậy, quy định về quyền bề mặt trong pháp luật Việt Nam vẫn còn nhiều hạn chế.

1. Hạn chế trong quy định về đăng ký quyền bề mặt

Nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể quyền bề mặt, việc đăng ký quyền bề mặt là rất quan trọng. Điều này cũng sẽ giúp ghi nhận về mặt pháp lý một cách chính thức quyền của chủ thể quyền bề mặt, tạo cơ sở để đối kháng với các bên thứ ba. Tuy nhiên, hiện nay pháp luật Việt Nam chỉ có quy định về việc đăng ký đất đai và tài sản khác gắn liền với đất qua Khoản 15 Điều 3 Luật Đất đai 2024 như sau:

“5. Đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất là việc người sử dụng đất, người sở hữu tài sản gắn liền với đất, người được giao quản lý đất kê khai quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất với cơ quan nhà nước có thẩm quyền để được ghi nhận theo quy định của Luật này.”

Trong khi đó, các điều khoản từ Điều 267 đến Điều 273 Bộ luật Dân sự 205 lại không có các nội dung liên quan đến đăng ký quyền bề mặt, bao gồm chủ thể thực hiện đăng ký, giấy tờ, thủ tục liên quan đến quy trình đăng ký, cơ chế công khai quyền,… Đến nay. Những nội dung đó vẫn chưa có văn bản hướng dẫn, khiến việc áp dụng quyền bề mặt trên thực tế còn gặp nhiều vướng mắc, đặc biệt là khi phát sinh tranh chấp. Đồng thời, điểm m Khoản 1 Điều 133 Luật Đất đai 2024 quy định về đăng ký biến động đất đai trong trường hợp có “thay đổi về những hạn chế quyền của người sử dụng đất” cũng chưa nêu rõ những hạn chế đó có bao gồm quyền bề mặt hay không. Như vậy, các quy định của pháp luật hiện hành về một số nội dung cơ bản của đăng ký tài sản, cơ chế đăng ký quyền tài sản chưa đầy đủ, thống nhất.

Do đó, cần sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật liên quan đến quyền bề mặt, đồng thời cần có các văn bản hướng dẫn cụ thể về trình tự, thủ tục đăng ký quyền bề mặt, xác định cụ thể cơ quan quản lý nhà nước về quyền bề mặt, công khai việc đăng ký quyền bề mặt, tạo nguồn thông tin mở để mọi người có thể tra cứu chính xác, nhanh chóng và thuận tiện các thông tin về quyền bề mặt. Việc công khai thông tin rõ ràng sẽ hạn chế các mâu thuẫn, tranh chấp liên quan đến quyền bề mặt phát sinh trên thực tế.

2. Hạn chế trong việc xác định quyền và nghĩa vụ của chủ thể quyền bề mặt

Quyền của chủ thể quyền bề mặt được quy định tại Điều 271 Bộ luật Dân sự 2015 như sau:

“1. Chủ thể quyền bề mặt có quyền khai thác, sử dụng mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất thuộc quyền sử dụng đất của người khác để xây dựng công trình, trồng cây, canh tác nhưng không được trái với quy định của Bộ luật này, pháp luật về đất đai, xây dựng, quy hoạch, tài nguyên, khoáng sản và quy định khác của pháp luật có liên quan.

2. Chủ thể quyền bề mặt có quyền sở hữu đối với tài sản được tạo lập theo quy định tại khoản 1 Điều này.

3. Trường hợp quyền bề mặt được chuyển giao một phần hoặc toàn bộ thì chủ thể nhận chuyển giao được kế thừa quyền bề mặt theo điều kiện và trong phạm vi tương ứng với phần quyền bề mặt được chuyển giao.”

Nghĩa vụ của chủ thể quyền bề mặt được quy định tại Điều 273 Bộ luật Dân sự 2015 như sau:

“1. Khi quyền bề mặt chấm dứt, chủ thể quyền bề mặt phải trả lại mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất cho chủ thể có quyền sử dụng đất theo thỏa thuận hoặc theo quy định của pháp luật.

2. Chủ thể quyền bề mặt phải xử lý tài sản thuộc sở hữu của mình trước khi quyền bề mặt chấm dứt, trừ trường hợp có thỏa thuận khác.

Trường hợp chủ thể quyền bề mặt không xử lý tài sản trước khi quyền bề mặt chấm dứt thì quyền sở hữu tài sản đó thuộc về chủ thể có quyền sử dụng đất kể từ thời điểm quyền bề mặt chấm dứt, trừ trường hợp chủ thể có quyền sử dụng đất không nhận tài sản đó.

Trường hợp chủ thể có quyền sử dụng đất không nhận tài sản mà phải xử lý tài sản thì chủ thể có quyền bề mặt phải thanh toán chi phí xử lý tài sản.”

Tuy nhiên, những quy định trên chưa thể hiện đầy đủ, rõ ràng quyền và nghĩa vụ của chủ thể quyền bề mặt. Trong bối cảnh khoa học công nghệ ngày càng phát triển, đối tượng của các giao dịch không đơn thuần chỉ nằm trên bề mặt đất mà còn mở rộng xuống các không gian ngầm dưới lòng đất. Vì vậy, việc công nhận quyền bề mặt và hình thành thị trường giao dịch quyền trong tương lai là rất cần thiết, chẳng hạn như quyền khai thác không gian ngầm, giao thông trong lòng đất, quyền khai thác ga tàu điện ngầm, trung tâm thương mại, giao dịch thương mại trong lòng đất,… Do đó, việc Bộ luật Dân sự 2015 chỉ có những quy định nêu trên đang để lại một khoảng trống về quyền và nghĩa vụ của chủ thể quyền bề mặt.

2.1. Một số vấn đề liên quan đến quyền của chủ thể quyền bề mặt

Thứ nhất, trường hợp chủ thể quyền bề mặt sử dụng lòng đất xây dựng các công trình vào mục đích kinh doạnh cũng đồng thời được Nhà nước sử dụng để xây dựng các công trình công cộng như đường ngầm đi bộ, đường sắt,.. thì vấn đề giải quyết giữa chủ thể quyền bề mặt, chủ thể có quyền sử dụng đất và Nhà nước sẽ như thế nào? Trong trường hợp này, Nhà nước có thể phải ban hành quyết định để thu hồi phần lòng đất và bồi thường cho chủ thể quyền bề mặt và chủ thể có quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, việc thu hồi này hiện nay chưa được quy định bởi pháp luật nên có thể sẽ phát sinh nhiều bất cập nếu xảy ra tình huống như vậy trên thực tế.

Thứ hai, Bộ luật Dân sự 2015 có thể sẽ cần bổ sung quy định về quyền cầm cố, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp quyền bề mặt để đảm bảo thực hiện nghĩa vụ của chủ thể quyền bề mặt. Theo Khoản 2 Điều 271 Bộ luật Dân sự 2015, chủ thể quyền bề mặt có quyền sở hữu đối với tài sản được tạo lập theo quy định tại Khoản 1 Điều này. Do đó, chủ thể quyền bề mặt có thể cầm cố, thế chấp, cho thuê,… những tài sản này. Tuy nhiên, một câu hỏi được đặt ra là trong trường hợp quyền sử dụng đất đã bị thế chấp thì chủ thể quyền bề mặt có thể tiếp tục thế chấp quyền bề mặt hay không? Theo Điều 325 Bộ luật dân sự 2015 quy định về thế chấp quyền sử dụng đất mà không thế chấp tài sản gắn liền với đất, ta có hai trường hợp:

• Trường hợp thế chấp quyền sử dụng đất mà không thế chấp tài sản gắn liền với đất và người sử dụng đất đồng thời là chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất thì tài sản được xử lý bao gồm cả tài sản gắn liền với đất, trừ trường hợp có thỏa thuận khác.
• Trường hợp thế chấp quyền sử dụng đất mà người sử dụng đất không đồng thời là chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất thì khi xử lý quyền sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất được tiếp tục sử dụng đất trong phạm vi quyền, nghĩa vụ của mình; quyền và nghĩa vụ của bên thế chấp trong mối quan hệ với chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất được chuyển giao cho người nhận chuyển quyền sử dụng đất, trừ trường hợp có thỏa thuận khác.

Như vậy, trong trường hợp quyền sử dụng đất bị thế chấp, nếu chủ thể quyền bề mặt không đồng thời là chủ sở hữu quyền sử dụng đất, quyền bề mặt đó vẫn có thể được khai thác, sử dụng trong phạm vi quyền, nghĩa vụ của chủ thể quyền bề mặt.

2.2. Một số vấn đề liên quan đến nghĩa vụ của chủ thể quyền bề mặt

Thứ nhất, trong các điều khoản về quyền bề mặt, Bộ luật Dân sự 2015 đang thiếu đi cơ chế bảo vệ quyền của chủ thể có quyền sử dụng đất đối với chủ thể quyền bề mặt khi họ có hành vi vi phạm, chẳng hạn như cố tình hủy hoại đất, vi phạm các quy định pháp luật về sử dụng đất,…

Thứ hai, việc xây dựng quyền bề mặt trong thực tiễn sử dụng đất sẽ dẫn đến hiện tượng cùng một quyền sử dụng đất nhưng có thể tồn tại nhiều chủ thể cùng khai thác, sử dụng trong cùng một thời điểm vì quyền bề mặt cho phép nhiều chủ thể cùng thực hiện khai thác khi phân tách việc sử dụng đất thành khai thác trên mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và dưới lòng đất và vì vậy, dễ dẫn đến tình trạng “chồng lấn quyền” và dễ nảy sinh tranh chấp. Bên cạnh đó, hiện tượng chồng lấn quyền bề mặt còn gây khó khăn trong việc xác định trách nhiệm bồi thường, trách nhiệm trong việc quản lý, sử dụng bề mặt giữa các chủ quyền bề mặt khác nhau bởi việc thực hiện quyền của chủ thể này có thể làm ảnh hưởng tới việc thực hiện quyền của chủ thể khác và ngược lại.

Chính vì vậy, pháp luật hiện hành cần bổ sung các quy định về việc ràng buộc trách nhiệm giữa các chủ thể quyền bề mặt đối với bề mặt được khai thác và trách nhiệm giữa các chủ thể quyền bề mặt với nhau. Bên cạnh đó, cũng cần bổ sung quy định về ràng buộc trách nhiệm chung của các chủ thể quyền bề mặt đối với việc làm ảnh hưởng đến bất động sản của chủ thể có quyền sử dụng đất.

Thứ ba, quy định tại Khoản 2 Điều 273 Bộ luật Dân sự 2015 về xử lý tài sản khi quyền bề mặt chấm dứt chưa thực sự rõ ràng. Theo đó, trong trường hợp chủ thể có quyền sử dụng đất không nhận tài sản mà phải xử lý tài sản đó thì chủ thể quyền bề mặt phải thanh toán chi phí xử lý tài sản. Việc xử lý ở đây không được quy định rõ về mức độ dẫn đến cách hiểu rằng xử lý tài sản đồng nghĩa với việc khôi phục lại tình trạng ban đầu của bề mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và dưới lòng đất. Trên thực tế, việc khôi phục như vậy thường không khả thi. Do đó, cần có văn bản hướng dẫn về vấn đề này để tránh phát sinh tranh chấp.

3. Kết luận

Mặc dù quyền bề mặt đã được ghi nhận trong Bộ luật Dân sự 2015, đây vẫn là một thuật ngữ pháp lý khá mới mẻ. Việc áp dụng các quy định về quyền bề mặt trên thực tế vẫn còn gặp nhiều vướng mắc, bất cập. Vì vậy, Việt Nam cần ban hành thêm những quy định, văn bản hướng dẫn cụ thể trong đăng ký và thực thi quyền bề mặt nhằm khai thác, sử dụng tài nguyên đất một cách hiệu quả nhất trước yêu cầu thực tiễn.